Editura Bestpublishing

Hotărârea Guvernului nr. 1360/2008
privind aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă

Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 734 din 30 octombrie 2008

În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 26 şi 27 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,

Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.

Articol unic. - Se aprobă Tezele prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.

ANEXĂ

TEZELE PREALABILE
ale proiectului Codului de procedură administrativă

I. Doctrina şi practica juridică din România au fost preocupate în mod constant de sistematizarea şi simplificarea legislaţiei administrative, în contextul unei inflaţii normative caracterizate de abundenţa textelor normative şi instabilitatea regulilor. Demersurile de codificare urmăresc asigurarea unei mai mari securităţi juridice şi a unei mai bune accesibilităţi a dreptului, în acord cu exigenţele constituţionale legate de garantarea drepturilor substanţiale.
Dreptul administrativ modern este un domeniu evolutiv, iar influenţele exercitate de dreptul european asupra sistemelor de drept naţionale, precum şi procesul invers de influenţare sunt în prezent o evidenţă. La nivel european există deja iniţiative de codificare a regulilor juridice (spre exemplu, iniţiativa Comisiei Europene "Actualizarea şi simplificarea acquis-ului comunitar"), prin urmare este normal ca acest demers să fie promovat şi în plan intern, în cadrul sistemelor juridice naţionale.
Prin cod se înţelege un corp coerent de texte înglobând, conform unui plan sistematic, ansamblul regulilor referitoare la o materie. Imperativul coerenţei legislaţiei presupune ca un domeniu de activitate să fie reglementat în ansamblul său de un singur act normativ. De asemenea, claritatea legislaţiei, un alt aspect indispensabil unei administraţii moderne, nu poate fi asigurată doar prin calitatea redacţională a actelor normative, ci presupune şi accesibilitatea acestor acte, în pofida modificărilor ce le sunt aduse. Pe de altă parte, principiul legalităţii - un adevărat postulat constituţional - presupune la rândul său reguli sistematizate, clare şi coerente care să guverneze activitatea autorităţilor administraţiei publice, în aşa fel încât sistemul normativ să fie înţeles de toţi şi, prin urmare, în mod facil controlabil. Destinatarii legii trebuie să poată cunoaşte fără ambiguitate drepturile şi obligaţiile care le sunt conferite, respectiv impuse prin lege, iar legea trebuie să fie previzibilă.
Nu poate fi negată dificultatea acestui demers legislativ datorată anvergurii sale covârşitoare. În acest context, limitele practice ale procesului de codificare sunt date de faptul că nu pot fi codificate absolut toate dispoziţiile legale sau reglementare dintr-un anumit domeniu de activitate. Excepţiile se justifică prin aceea că specificitatea unor reguli nu fundamentează soluţia codificării lor. Cu toate acestea, codificarea este un aspect indispensabil al îmbunătăţirii cunoaşterii directe a materiilor şi textelor administrative, fiind aşadar o "necesitate tehnică" pentru utilizatorii dreptului administrativ.
Din perspectiva reformei administrative, codificarea are o importanţă deosebită. Aceasta furnizează autorilor proiectelor de reformă o bază clară şi ordonată de texte aflate în vigoare ("dreptul constant"), pregătind astfel reforma şi simplificarea ulterioară a actelor normative. Mai mult, codificarea poate fi folosită ca o oportunitate de îmbunătăţire a reglementărilor dintr-un domeniu.
Trebuie arătat faptul că adoptarea Codului de procedură administrativă va facilita folosirea unei terminologii unitare pentru aceleaşi realităţi juridice, instituţii, principii şi concepte juridice, reducându-se astfel riscul interpretării lor diferenţiate.
În fine, nu trebuie omis faptul că adoptarea unor coduri stabile în timp, cu toate piedicile inerente acestei perioade de aşezare a instituţiilor statale, ar spori încrederea cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor legale.

II. În prezent, legislaţia din România abundă în reglementări cu privire la aspecte ce vizează definirea şi modul de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice, definirea şi modul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice, emiterea de acte administrative de către autorităţile publice, mecanismele de rezolvare a petiţiilor adresate autorităţilor de către cetăţeni, mecanismele de asigurare a transparenţei administraţiei în faţa societăţii civile. Această multitudine de reglementări prevede o serie de proceduri speciale şi derogări de la dreptul în comun în materie, conţinând deseori şi contradicţii între prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie şi neunitară a lor de către beneficiari - atât autorităţi publice şi instanţe judecătoreşti, cât şi cetăţeni.
Din practica existentă, din cercetările realizate de diferite centre universitare din România, precum şi din doctrina dedicată materiei dreptului administrativ în ultimii ani rezultă cu pregnanţă următoarele probleme:
- lipsa coerenţei legislative în domeniu, determinată de multitudinea actelor normative existente;
- lipsa clarităţii actelor normative în domeniu şi limitarea accesibilităţii, determinată de modificările succesive ale legislaţiei specifice;
- lipsa sistematizării regulilor, care să guverneze activitatea autorităţilor administraţiei publice, în aşa fel încât sistemul normativ să fie înţeles de toţi şi, prin urmare, să fie în mod facil controlabil;
- lipsa unei terminologii unitare;
- inexistenţa unor instituţii indispensabile dreptului administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesaţi în cazul deciziilor defavorabile, motivarea completă a actelor administrative, revocarea actelor administrative etc.
Enumerăm în continuare câteva acte normative principale ale căror prevederi necesită corelare şi armonizare într-un cadru legal unitar:
a) Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002. aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 233/2002;
b) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003;
c) Ordonanţa Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 223/2002.

III. Prin Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. 289/2007 s-a constituit colectivul special pentru definitivarea proiectului Codului de procedură administrativă al României. Din acest colectiv fac parte, pe lângă specialişti din cadrul ministerului, conferenţiar dr. Dacian Cosmin Dragoş, consilier în cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, Norbert Wimmer, expert PHARE RO-2004/IB/OT/01, şi Mariusz Swora, expert PHARE RO-2004/IB/OT/01.
În cadrul colectivului sunt invitaţi să participe, în calitate de experţi: Gabriela Victoria Birsan, preşedinte, Secţia de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Bogdan Silviu Georgescu, magistrat-asistent, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Mircea Preda, consilier - şef sector - Secţia drept public, Consiliul Legislativ, Radu Carp, conferenţiar universitar, Universitatea Bucureşti, Iosif Cerbuneanu, preşedintele Asociaţiei Secretarilor de Municipii din România şi reprezentant al Asociaţiei Municipiilor din România, Philip Langbroek, cercetător, Institutul de Drept Public, Universitatea din Utrecht, Rodica Narcisa Petrescu, profesor universitar, Universitatea Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, Anton Trăilescu, profesor universitar, Universitatea de Vest din Timişoara, şi Ioan Santai, profesor universitar, Universitatea Lucian Blaga din Sibiu.

IV. Iniţiativa codificării aparţine doctrinei şi practicii administrative, care au semnalat în diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli în ceea ce priveşte procedura administrativă derulată de autorităţile publice.
Astfel, actualul proiect de cod a pornit de la proiectul Codului de procedură administrativă elaborat de un colectiv de specialişti din domeniul dreptului administrativ la Sibiu, în anii 2000-2003, şi apoi sub egida Institutului de Ştiinţe Administrative, şi publicat în Revista de drept public, proiect căruia nu i-a fost acordată până în prezent, din păcate, atenţia cuvenită. De asemenea, au fost avute în vedere observaţiile specialiştilor făcute cu privire la proiect.
Unul dintre obiectivele prioritare identificate în Programul de guvernare pentru perioada 2005-2008 se referă la "reforma administraţiei publice". Pentru realizarea obiectivelor specifice acestei priorităţi, respectiv: (1) reforma serviciilor publice de bază şi a utilităţilor publice de interes local, (2) consolidarea procesului de descentralizare administrativă şi fiscală şi (3) întărirea capacităţii instituţionale a structurilor din administraţia publică centrală şi locală, se impun în primul rând simplificarea procedurilor şi reglementarea unitară a regulilor care privesc funcţionarea administraţiei publice.
În acest sens, reaşezarea legislaţiei specifice reprezintă un domeniu prioritar în care trebuie aplicate aceste principii. Prezentul proiect de cod de procedură administrativă îşi propune să reglementeze într-o formă unitară şi sistematică procedura administrativă, astfel încât să fie înlăturate carenţele generate de fragmentare, lipsa de claritate, lipsa de accesabilitate a legislaţiei actuale. De asemenea, sistemul propus are în vedere pe cât posibil înlăturarea incompatibilităţilor sau conflictelor generate de diferite prevederi normative aplicabile aceleiaşi materii.
Prezentul proiect are în vedere îndeplinirea următoarelor obiective:
- uniformizarea soluţiilor legale disparate existente în legislaţia actuală, precum şi reglementarea pentru prima dată a unor situaţii juridice semnalate de practica administrativă;
- simplificarea mijloacelor de acţiune a administraţiei publice prin coerenţa şi predictibilitatea procedurilor;
- asigurarea stabilităţii procedurilor administrative şi indirect predictibilitatea actului de administraţie publică.
Codul de procedură administrativă are menirea de a clarifica principiile, conceptele, etapele procedurii administrative, căile de atac şi regimul juridic al actelor, operaţiunilor şi contractelor administrative.
În acest sens, elementele de noutate şi soluţiile legislative pe care le consacră pot fi sintetizate astfel:
a) reglementarea coerentă a principiilor care guvernează procedura administrativă: legalitatea; eficienţa; interesul public; buna-credinţă; egalitatea de tratament; motivarea activităţii administrative; recursul administrativ şi accesul la justiţie; transparenţa; colaborare şi cooperare; responsabilitate şi răspundere;
b) clarificarea unei serii de concepte, termeni şi instituţii în cadrul procedurii administrative: activitate administrativă, autorităţi publice, serviciu public, regim de putere publică, act administrativ, contract administrativ, operaţiuni administrative şi fapte administrative, drept de apreciere, drept vătămat, interes legitim, interes public;
c) clarificarea regimului juridic al competenţei - reglementarea şi clarificarea aspectelor privind limitele competenţei, stabilirea competenţei, soluţionarea conflictelor de competenţă, delegarea acesteia; aceste soluţii legislative sunt elemente fundamentale în desfăşurarea procedurii administrative, care până în prezent nu au prins un contur instituţional juridic unitar;
d) clarificarea aspectelor incidente procedurii administrative de la iniţierea procedurii şi până la finalizarea acesteia: părţile procedurii administrative, mijloacele de petiţionare şi înregistrarea petiţiilor, incidente şi drepturi procedurale, tipurile de probe admise în cadrul acestei proceduri şi modalităţile de administrare şi prezentare a acestora în faţa autorităţilor publice (investigaţii, procedura de citare, martorii, experţii, declaraţia părţii, audierea, cercetarea la faţa locului), comunicarea în cadrul procedurii administrative, costurile procedurii, modalităţi de finalizare a procedurii administrative (acordul de mediere, minute, soluţionarea petiţiei, refuzul în cadrul procedurii administrative), răspunderea autorităţilor publice;
e) raţionalizarea regimului juridic aplicabil actelor administrative - reglementarea formalităţilor procedurale necesare emiterii/adoptării actelor administrative (tipuri de avize şi majorităţi), regulilor privind adoptarea/emiterea actelor administrative; efectele juridice ale actelor administrative; executarea actelor administrative, modificarea şi încetarea efectelor juridice ale actelor administrative;
f) raţionalizarea regimului juridic aplicabil operaţiunilor administrative - reglementarea categoriilor de operaţiuni administrative, a actelor/înscrisurilor constatatoare ale acestora, forma operaţiunilor administrative;
g) clarificarea regimului juridic aplicabil contractelor administrative - precizarea criteriilor de calificare a unui contract ca fiind administrativ şi efectelor juridice ale acesteia;
h) reglementarea controlului administrativ în corelaţie cu dreptul de apreciere şi a căilor de atac pe cale administrativă prin consacrarea regulilor şi procedurii aplicabile recursului administrativ graţios şi ierarhic şi recursului administrativ în cazul contractelor administrative;

V. Structura Codului de procedură administrativă va fi concepută astfel încât să răspundă nevoii de reglementare unitară a unor aspecte esenţiale în funcţionarea administraţiei publice în corelaţie cu elementele de noutate şi cu soluţiile legislative identificate anterior:
Partea I va cuprinde dispoziţii generale, cum ar fi obiectul de reglementare, înţelesul unor termeni.
Partea a II-a urmează să detalieze procedura administrativă prin reglementarea mijloacelor alternative de soluţionare a disputelor administrative, aceste proceduri prealabile sesizării instanţei de judecată având un rol important atât în ceea ce priveşte responsabilizarea autorităţilor publice pentru apărarea drepturilor şi intereselor persoanelor şi a interesului public, cât şi în evitarea litigiilor de contencios administrativ.
Primul titlu al acestei părţi va trata principiile generale, părţile procedurii, regimul juridic al competenţei, termenele, iar titlul II va fi dedicat etapelor necesar a fi parcurse în cadrul procedurii administrative. Următoarele titluri vor fi dedicate actului administrativ (instituţie juridică centrală a dreptului administrativ), operaţiunilor administrative (categorie discutată până în prezent doar de doctrină, dar cu importante implicaţii practice mai ales în sfera contenciosului administrativ), regimului general aplicabil contractelor administrative, controlului administrativ (formele şi principiile după care se exercită), căilor de atac pe cale administrativă a actelor administrative (recursul administrativ şi jurisdicţiile administrative speciale).

VI. În conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, proiectul actului normativ va fi afişat pe pagina de internet a Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, în vederea acordării posibilităţii cetăţenilor şi reprezentanţilor societăţii civile de a formula propuneri şi observaţii.
Consultările în vederea definitivării tezelor şi a proiecţiei Codului de procedură administrativă s-au derulat în perioada 2006-2007 şi au implicat mediul academic (Universitatea Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, Universitatea Bucureşti, Universitatea Timişoara, Universitatea Sibiu, SNSPA etc.), practicienii dreptului (judecători de contencios administrativ, funcţionari publici din diferite autorităţi publice), alte autorităţi publice (Consiliul Legislativ), structurile asociative ale autorităţilor publice locale (Asociaţia Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din România, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România), organizaţii neguvernamentale (APADOR CH, TRANSPARENCY INTERNATIONAL ROMANIA, Institutul de Politici Publice, Centrul de Resurse Juridice, Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, Asociaţia Pro Democraţia, Centrul de Resurse pentru Participare Publică, Asociaţia pentru Implementarea Democraţiei, Fundaţia SOROS etc.), precum şi experţi europeni cu experienţă în elaborarea de coduri administrative şi de procedură administrativă din Austria, Germania, Croaţia, Polonia, Olanda (prin intermediul proiectului PHARE RO-2004/IB/OT/01 - "Coordonarea procesului de descentralizare şi deconcentrare de către administraţia centrală"). De asemenea, în decursul lunii martie 2008, au fost consultate: Ministerul Justiţiei, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, Ministerul Economiei şi Finanţelor, Ministerul Apărării, Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile, Ministerul Transporturilor, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul Sănătăţii Publice, Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei şi Ministerul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale cu privire la conţinutul şi forma tezelor prealabile.
Informarea va fi realizată prin publicarea pe pagina de internet a Ministerului Internelor şi Reformei Administrative

VII. Concepţia Codului de procedură administrativă are în vedere dreptul comparat şi experienţa altor state cu sisteme administrative destul de diverse (Portugalia, Austria, SUA, Spania, Polonia, Germania, Grecia etc.). În acest sens, experţii europeni care au contribuit la acest demers au avut un rol deosebit de important în asigurarea unei concepţii moderne, europene, proiectului.
Cea mai importantă influenţă au avut-o însă doctrina şi practica administrativă şi judiciară românească, precum şi demersurile de codificare existente, de menţionat fiind iniţiativa colectivului alcătuit din: I. Santai, I. Alexandru, V. Vedinaş, I. Fleşariu, I. Nicola, M. Baltador, V. Tabără, C. Oprean, E. Bălan, C. Călinoiu, D. Tofan, C. Butiuc etc. Deşi promovat sub egida Institutului de Ştiinţe Administrative de către prof. A. Iorgovan şi de către ceilalţi membri ai institutului, şi publicat în Revista de drept public, proiectului nu i-a fost acordată până în prezent, din păcate, atenţia cuvenită.

VIII. Codul de procedură administrativă are ca scopuri fundamentale:
a) reglementarea modului în care deciziile sunt luate în administraţia publică, în condiţiile respectării drepturilor persoanelor fizice sau juridice, precum şi a interesului public;
b) asigurarea informării şi participării tuturor părţilor interesate la luarea deciziilor administrative;
c) stabilirea unor reguli minimale pentru controlul organizării şi funcţionării administraţiei publice;
d) reducerea birocraţiei, simplificarea mijloacelor de acţiune a administraţiei publice şi apropierea administraţiei de cetăţean.

IX. Necesitatea codificării, precum şi structura proiectată a Codului de procedură administrativă sunt susţinute de o bogată literatură şi practică juridică, care le fundamentează din punct de vedere ştiinţific.
Amintim aici numai câteva dintre lucrările de referinţă avute în vedere la redactarea tezelor: L. Vişan, Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă, RDP 2/2005, şi Principiul motivării în materia procedurii administrative, aspecte de drept comparat, RDP 4/2005; I. Santai, Codificarea administrativă - cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, RDP 1/2003; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, All Beck, 2005; D. Apostol Tofan, Drept administrativ I, All Beck 2004, Necesitatea codificării procedurii administrative, RDP 1/2002, respectiv Reflecţii pe marginea proiectului Codului de procedură administrativă, RDP 4/2005; R.A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi comparat, All Beck 2004; V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Lumina Lex 2004; E. Bălan, Procedura administrativă, Ed. Universitară, 2005; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Accent 2004; A. Trăilescu, Drept administrativ, All Beck 2005; Vocabulaire juridique, PUF, 1987; A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2^e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999; S. Brondel, La simplification de droit communautaire et sa codification sont en bonne voie, LADJ 24/2004, Dalloz; Al. Negoiţă, Consideraţii privind elaborarea Codului administrativ, Analele Universităţii Bucureşti, 1977; D.C. Dragoş, Drept administrativ, Accent, 2004, respectiv Legea contenciosului administrativ, comentarii şi explicaţii, All Beck 2005.

X. Referitor la măsurile de implementare propuse, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice este structura abilitată să monitorizeze modul de implementare a Codului de procedură administrativă. În acest sens, în termen de 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Codului de procedură administrativă, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice va elabora ghiduri de bune practici în implementarea Codului de procedură administrativă, va organiza seminarii de analiză, prezentare şi dezbatere a prevederilor noului act normativ şi va redacta un raport de monitorizare a implementării acestuia. De asemenea, Institutul Naţional de Administraţie, direct sau prin centrele teritoriale, va organiza cursuri de scurtă durată pentru prezentarea Codului de procedură administrativă în vederea aplicării sale uniforme. Codul de procedură administrativă va intra în vigoare la 6 luni de la publicare, pentru a putea fi popularizat şi înţeles de cei interesaţi.
O obligaţie permanentă a Unităţii Centrale pentru Reforma Administraţiei Publice este inventarierea reglementărilor speciale, care prevăd proceduri administrative derogatorii de la Codul de procedură administrativă, şi iniţierea unor propuneri de uniformizare a acestor reglementări.

XI. Concluzii. Prezentele teze preliminare elaborate în baza art. 26 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, reflectă concepţia generală, principiile, noile orientări şi principalele soluţii ale reglementărilor preconizate în materia procedurii administrative.


BEST PUBLISHING - 4 noiembrie 2008